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政府管理创新与流程再造

发布-流程管理网 | 查看- | 发表时间-2009-11-15

作者:张孝德 来源:www.bob123.com

自从20世纪80年代进行市场经济体制改革以来,中国的改革不断从外围向核心进行。经过30年的改革,到今天为止,可以说市场经济的框架已经基本建立,但是,与市场经济相配套的市场化政府的改革正处在一个攻坚阶段。尽管改革开放以来我们已经进行了四次大型行政管理体制改革,但可以说政府体制改革是我们整个改革中难度系数最大的一项。到目前为止,中国政府的改革,如果从管理的角度,或者从流程再造的角度来考察,中国行政管理体制改革有以下这些问题需要我们来讨论。
一、政府流程再造的背景
新公共管理起源于20世纪80年代的西方发达国家。新公共管理运动的核心是什么呢?核心是要再造一个政府,而公共管理运动再造的政府是一个什么样的政府呢?是一个社会性的政府,也就是我们今天把它命名为公共服务型的政府。我们知道推动人类历史进步的关键词有三个,一个是市场经济,一个是科学技术的发明,还有一个是管理科学的推进。但是管理学从企业走向政府是从1980年代开始的,从那时起,管理学导入政府,引发了政府管理的革命。但是在此之前,应该说对政府的变革是因为凯恩斯发明了经济型政府,从此人们启动了政府调控下的经济管理模式。美国从20世纪80年代到90年代连续十年的高增长,它的推动力是高新技术。我们不能忘记与此同时还有另外一个巨大的推动力,就是里根在位期间推动的政府管理流程再造,再加上高新技术,才使美国有了20世纪90年代连续十年的高增长。
流程再造对于我们传统的管理体制有三大冲击:第一,是以绩效为目标的组织流程的再造,这个组织流程再造就是我们从传统的任务导向型管理向绩效管理转变。第二,以价值链为核心的业务流程再造。业务流程再造是什么?是从部门利益向跨部门利益系统管理的转变,可以说党的十七大之后我们启动的大部门制的管理体制应该说是一个业务流程再造的概念。第三,也就是我们今天谈论的一个话题,信息公开,与信息公开相关联的电子技术。电子技术是什么呢?是流程再造最根本的技术手段,这是管理流程的再造,也就是说我们在以上这些价值链中,如果管理目标没有现代电子信息技术的支撑,那么可以说现代的流程再造无论是在企业层面上,还是在政府层面上都无法进行。为什么这么说呢?因为流程再造失去的东西太多了,它必须借助于电子技术这样的现代手段。
我们在这样一个背景下要进行流程再造,下面我要谈一个问题,目前我们要推动的中国政府流程再造的背景是什么。我们在探讨这个问题的时候,我觉得有必要回顾一下30年来我们的管理体制改革,我把它概括为三个方面的思路:第一是我们的行政管理体制改革是政府主导的,关键是改革的流程一直沿着自上而下的程序进行。第二,我们在体制改革的问题上是围绕大政府、小政府在做文章。第三,在职能的转变上,我们围绕管还是不管,管多少的问题在划界限。可以说,到目前为止30年来进行的行政管理体制改革取得了重大的成效,但是我认为这些改革基本上是适应性改革,由于中国行政管理体制改革沿着由外围向核心进行,到目前为止的改革,主要是外围的改革,尚未进入体制深层的再造改革。
二、现行行政管理体制剖析
我认为现行行政管理体制存在五大弊端:
第一,我觉得我们现行在管理的职能划分上,国家的政务管理和社会的事务管理,没有分开。为什么说我们的行政管理体制改革从中央行政管理机构的设置,要提高中央政府的控制能力,要提高政权的安全性,但是控制能力和安全性,这是一个政务管理的范畴。在发达国家,像美国,其国家层面上的政务管理,比如国防、国家安全,主要是联邦政府的职能,那么联邦政府以下的州政府、或者是县政府,它的职能是什么?它主要是地方的社会事务管理,这是两种不同的管理。如果政府管理必须强化自上而下的管理流程,那么一个国家的安全为了提高国家调动资源的能力必须是什么呢?就是权利集中的一个管理体制。但是社会事务性管理是面向我们老百姓琐碎事情的管理体制,这个管理体制需要自下而上的流程。但是目前在我们整个管理权利职能设置上导致了管理权力和管理资源的高端配置,形成了自上而下的控制性管理流程,缺乏自下而上的激励和监督机制。
第二,中央和地方管理事务缺乏科学的分工,导致了上下管理职能、管理组织机构的高度同质化,大一统的管理模式无法应对复杂的管理对象。这是目前我们行政管理体制中的一大难题。我们都在讲我们的行政管理的成本很高,为什么高呢?因为中央部委的设置到县政府都是同步的,县一级政府、乡镇政府的职能和国家的职能是同构的。
第三,政府管理的权限与市场、社会的界限不明,导致了政府管理权的无限扩张,抑制了多元社会自组织的成长,无法适应多元权力社会的发展。
第四,决策权、执行权、监督权缺乏制衡,导致了权力在部门和一把手中集中,成为腐败的制度根源。
第五,自上而下的五级政府管理体制,管理层级多,管理链条长,增加了管理成本,影响了管理效率。
三、建设服务型政府的改革新思路
目前我们要进行政府流程再造,我们要建立服务型政府。但是这儿有一个问题,我们要建立的服务型政府必须是内生服务型政府,也就是说我们的服务不是由于动员的,不是由于行政外在权利的压力,也不是由于舆论的力量,这些力量都非常重要。一个真正服务型的政府是建立在制度使然的基础上,建立在流程、程序使然的基础上。如果说按照流程再造的原理,我觉得从现在开始,我们的行政管理体制改革要调整一下思路。
第一,原先我们的改革是自上而下地进行的,但是我觉得从现在开始,我们要考虑客户主导。谁是我们的客户呢?客户就是我们的公民社会,我们的社区。当我们谈到客户的时候,我们需要围绕终端再造,启动自下而上的改革。我们可以思考一下,在这样一个管理流程中,它的服务职能是上级对下级服务,不把流程倒过来,服务的概念很难导入政府。怎样进行呢?可以从终端开始,社会需要什么,就在县级政府设立什么样的机构,而不是说省里面需要设立什么样的机构就设立什么样的机构,我觉得这是完全不同的两个改革思路。
把我们服务的群体当成客户,围绕他的需求,设立县一级的管理机构,省里的机构是为县级的机构来服务的,县级机构能够自我管理的,省里机构就不应该处理。如此树立这样的层级服务关系,服务的理念才能导入。这是一个需要认真思考的问题。
第二,在体制改革上,我觉得核心不是说我们的职能多了还是少了的问题,行政管理体制改革的核心要围绕公共权利的再分配进行,也就是说你的职能大与小的问题还没有触及到本质。我们说政府所拥有的最大的资源是什么呢?人们恐怕会说是拥有财政、拥有钱,但这都是第二个层次的,首先他拥有权利,如果我们的体制改革不触动到权利的再分配,我觉得公共政府和服务型政府的再造也是有难处的。
第三,就是职能到位。在权利分配合理的前提下,我觉得我们才有必要讨论你应该管什么,如何管,如何管得更好的问题。这就要导入科学管理的理念进行绩效政府再造。
针对这样一些问题,下一步行政管理体制改革的命题应该是什么呢?是从外生服务向内生服务转变的流程再造。现行管理体制存在着这样一个服务:下级为上级服务,部门为领导服务,领导为政府服务,政府为自身服务。我们大量的资源绕了如此一个圈,就会发现我们在为自身服务,内部的激励机制是这样一个自我循环的圈子。
按照服务型政府的职能来衡量,理想的状态应该是什么呢?应该是在现有的管理体制中导入以终端改革为起点的理念,建立政府为社会服务、领导为部门服务、上级为下级服务、下级为公众服务的新流程。我们的改革思路总体定位可以概括为:由控制型管理向服务型管理转变,从集权管理向社会分权管理转变,从大一统的同质化的管理向差异化的管理转变,从金字塔式管理向扁平化管理转变,从权力集中的封闭管理向权力制衡的民主管理转变。
四、政府管理流程再造的主体工程
第一,我们要推进终端管理体制创新的服务流程再造,改革的核心是什么呢?就是要区分国家政务管理与社会事务管理,因为这两个内容是不一样的:政务管理流程的目标是以保证国家安全和民族独立为内容的自上而下的控制型管理,而社会事务管理流程是为社会提供公共服务为目标的自下而上的服务型管理流程。
从改革的重点来看,我们要围绕终端,需要这样一些改革,比如说在城市要以社区服务为重点,建立城市的公共服务体系。香港有700多万人口,它管理的层级是什么,只有香港特区政府一个层级,它的下边没有区。而我们内地有市政府、区政府、然后是社区。我们的城市管理的层级也很多,至少也是三级政府。随着时间的推移,我们城市管理还是按照古代社会就遗留下来的以几百公里半径为核心的三个层级来管理,这个模式到目前为止我们都没有改变。在农村以县城为依托,以村镇为重点建立农村公共服务体系;在行业管理部门,要强化直接面向社会终端管理部门的改革,要改善政府形象。社会终端管理部门是什么呢?比如说我们代表政府形象的是工商管理、城市管理等这些部门,我认为这些部门是我们改革的一个重点。比如说我们现在大家频频地看到社会的种种现象,包括山西的黑煤窑事件等等这些问题,其根源在于我们终端管理部门,我觉得这是一个核心的地方。
第二,我们要建立功能互补,模式多样化、差异化的管理体系。我们现在存在的自上而下的桶状结构,这个管理问题怎么解决?我们要区分宏观、中观和微观的管理,界定中央、地方与基层事权的分工,承认东部、中部、西部不同地缘、文化、发展程度的差别和改革重点,按照不同管理层级,不同的地区可以有不同的管理机构、管理方式和管理模式。在这个背景下,我们要探索地方政府公共治理性的组织,但是又要探索和地方的个性治理相结合的管理模式,例如,你这个地方以旅游经济为主,你在经济管理部门的设置上就没有必要按照中央有什么机构你就设置什么机构,要区分公共治理和个性治理,以此来解决上下同构的问题。
第三,结构扁平化,政府管理的层级再造。我们理论界谈到这个问题的时候,经常探讨五级政府怎么变成三级政府等问题,这个问题全国有20多个省市在进行试点的改革。
第四,有限政府与多元权力社会治理结构的再造。在我们头脑当中权力是一个什么概念呢?在市场经济下的现代社会,它的权力应该分为这么几个部分:作为自然人你有私权,你的私人权利是不能受侵害的;作为经济人你有财产权;其次是社会人,公民权我们要通过民间组织来管理;还有国家人,公共权,政府组织,政府作为公共权利,这是四个权利中的一部分,管理边界不能够超越侵犯私人的权益、公民的权益和经济人的权益。公民的权益通过民间组织来管理,相应的权利应该有相应的组织结构来承担。但是目前应该说我们在这些权利的划分上界限是模糊的。所以存在一个权力界限不清,或者是无限权力的政府。
围绕这个改革就有一个问题,我们存在一个还权于市,还权于民,还权于人,实现无限权力的政府向有限权力的公共政府转变,这种改革才是到位的。
第五,要建立权利制衡与权利的自动监督机制再造。目前绩效管理,比如说财政绩效正在成为一个很热的概念,但是这个管理的难度还是比较大的。也就是说,我们如何建立以绩效管理为导向的自下而上的激励机制和考核机制。目前,不让官员追求GDP,但是官员还在追求它,这是为什么呢?这和目前我们的事务性管理和自上而下的管理激励机制相关:你要为上面服务的时候,上面要考核你的时候那就是GDP;并不是说我们政府官员心中没有老百姓,而是我们现行的管理流程和激励机制造成的。在它的力量比你心目中要办的事情的力量还要大的背景下,我们要真正使政府变成一个为公众服务这样流程的政府还是很艰难的。
五、政府管理流程再造的配套工程
第一,重塑政府形象与政府管理文化的再造。重塑政府形象与政府管理文化的再造,传统的政府文化价值理念,是权威、忠诚、安民。现在我们需要什么管理理念呢?是诚信、公正和亲民。
第二,公共财政体改革,为公共政府建设提供刚性约束制度保证。党的“十六大”已经提出来,亲民公共财政体制改革,为公共政府的建设提供刚性的约束制度保证,要从根本上矫正政府经济人行为,需要进行三项互动的系统改革,即财政体制、行政管理体制和政治体制三位一体的改革。
第三,政府官员的身份再定位。从特权阶层向职业化阶层转变。最后政府关于官员的身份再定位,从特权阶层向职业化阶层转变,这个目前不是一个概念,是现实社会需要有专业化的政府管理。去年,我们财政的收入是24万亿元,我们政府支配的财力预算内收入是5万亿元,预算外收入也是5万亿元,将近10万亿元,也就是说,在我们国民财富中有50%的财富谁来直配,谁来管理呢?政府。我们政府支配这么一个庞大的财力,如果没有足够的现代化的管理理念,还是原先的行政管理模式管理的话,那么这是远远不够的。所以说在这样一个背景下,现代的政府需要专业化、专门化、知识化的这样一个管理队伍。从现在来讲,我们政府管理人员是不是可以分为三类:一类是公务员,一类是政务员,因为公务员是常规的,还有幕僚专家,我们有工程师、会计师,按道理来讲这些工程师、会计师等等应该作为一个特殊的岗位向社会公开招聘。另外还有一些人员,一般的流程是服务员,这些人员没有称为公务员,可以从社会上聘请这些人进行工作。这样我们整个管理的内部就有一个高度的分工,按照经济学的原理来讲你的分工有序,专业化程度比较高,如此知识型的政府才确立了一个前提。

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