政府改革与政府流程再造

发布-流程管理网 | 查看- | 发表时间-2009-12-14

作者:王树文 李青

通过政府流程再造的方式建立服务型政府,是现阶段实现政府管理职能转变和政府治理方式转变的重要途径,其目的在于为经济社会发展提供良好的制度环境,并为经济和社会的协调发展提供公共产品和公共服务,最终推进政府部门的改革。建立服务型政府对政府改革进程具有决定性的影响,政府流程再造则是实现这一目标的途径。
一、政府流程再造的内涵
政府流程再造是指以现代信息技术、系统思想为基础,以最大限度地满足公众服务需求为出发点,把与公众服务有关的各个方面,按一定的方式有机组织起来,形成一个完整的服务流程的过程。其主要内容是:以公众服务为核心,以“一站式”公众政务为目标,以“服务链”为纽带建立服务型的政府。其中“服务链”是政府流程再造的核心。从根本上讲,政府的一切活动都是为了最大限度地满足公众的需求,在了解公众需求的基础上为公众提供优质的服务,并为之创造良好的社会环境。按照这一思路,政府流程再造的优越性具体表现在:
1.主动性。政府的服务应该是一种主动的服务,而不是被动的服务。目前我们的政府主动服务意识较差,人们到政府部门办事经常感到“脸儿难看,事儿难办”。其根本原因就是政府部门的行政人员“官本位”思想在作祟,没有意识到为公众提供服务是自己的职责和任务。我们所提倡的服务型政府,必须从公众的角度出发,事先准备、设计好各种服务,然后由公众根据自己的需要来选择。只有针对公众的服务需求,积极主动地提供相关信息和必要的帮助,才能树立良好的政府形象。
2.前瞻性。社会在不断发展,人们的服务意识和服务需求也在不断提高。对服务型政府来说,需要潜心研究公众需求的发展趋势,把握好公众需求的特点,为公众提供具有前瞻性的服务。也就是说,政府所提供的服务应尽可能地超越现有的服务链体系所能提供的服务内容,使服务具有前瞻性。只有提供具有前瞻性的服务,才能使公众真正体会到政府改革后服务流程的科学与完美。
3.完整性。服务的完整性依赖于政府流程设计的科学性和完善性。在服务型政府流程设计过程中,应该完全体现一种人性化服务的理念。科学、完善的流程设计,为公众提供的是一种全方位、全过程的服务,具体表现为服务内容的完整性和服务过程的连续性,真正做到从根本上以公众为中心,充分体现以人为本的精神关怀。
4.超值性。在服务行业,由于利益的驱动使得越来越多的商家都在努力为顾客创造超出其期望值的商品或服务,为客户带来利益的同时也得到了客户的丰厚回报,最后的结果是双方的共赢。服务型的政府正是借鉴这种为社会公众提供超值服务的内涵,从各方面完善服务流程,使公众在享受政府服务的整个过程中都能得到超值服务,进而赢得公众对政府的回报,实现政府与公众的互动互惠,最终达到社会发展安定繁荣,人们生活安居乐业。
二、服务型政府流程的特征
20世纪70年代开始,西方各国发动了国际性的公共管理改革,对政府的职能进行重新定位和设计,实现了从过去重管理轻服务、以政府为中心到注重公共服务的转变。党的十六大以来,随着对政府改革紧迫性认识的逐渐加深,行政管理体制改革成为整个经济体制改革的重心,也是牵动全局的关键性改革。建立服务型政府成为我国现阶段政府改革的必然选择,它不仅反映了市场化进程的客观要求,也是解决我国经济增长瓶颈、消除腐败的重要策略,对于解决我国经济发展过程中的失衡问题具有重要意义。
1.传统经济型政府的流程特征。经济型政府是指政府在经济发展过程中起主导作用,其弊端是忽视了其本身具有的服务、协调等职能。针对这些问题,政府部门也经历了数次改革,曾取得一定的成效,但整体管理模式并未根本改革,依然保持着经济型政府流程的特点:一是注重经济指标。对政府工作而言,如何引进外资,如何保持地区经济的增长速度都是政府部门的最重要工作。由于这一目标的存在,在我们每年的政府报告中,经济增长速度和GDP的高低都是衡量政府工作绩效的重要指标。二是偏重于审批制度。在市场经济活动中,政府设置过于繁多的审批或检查项目,有的甚至是乱收费、乱罚款,这大大增加了微观主体的市场运行成本和制度成本,也与深化市场经济体制改革的要求相背离。传统体制下的行政审批还通过设置所有制门槛,对非公有制经济进入领域进行限制。政府服务流程体系的建设应当在削减行政审批范围,减少行政干预随意性方面有所突破。三是偏重于政府市场化运营。市场经济的发展为增强我国的综合国力立下了汗马功劳,在市场经济的框架下,各种资源都得到高效率的配置。但是市场手段并不适用于所有行业和部门,有些行业的产品和服务应该由政府来提供,如医疗行业和公共卫生等方面,公共服务和公共产品的市场化,势必给政府工作带来隐患。
2.服务型政府的流程特征。第一,注重服务指标。与以往的经济型政府相比,服务型政府则更注重于服务质量的提供。在政府工作过程中,不再以经济指标为重点,整体工作以服务为核心,政府工作重点是在如何满足社会公众需求上面,以公众需求为主,将政府服务性工作分解为若干指标,使政府工作最终体现在完成服务指标上,以便衡量政府的工作绩效,这是服务型政府的最基本特征。第二,注重客户流程。服务型政府与以往经济型政府的最大区别就是流程方面的重大改进。政府的工作摒弃以往的“垂直型”的职能管理模式,将政府工作性质定位于服务的提供者,同时将公众视为政府服务的消费者,即政府部门的“客户”,建立以公众为核心的“扁平化”服务流程,为公众提供全方位的、完整的超值服务。第三,注重社会发展。服务型政府部门的工作应该是关注整个社会的发展,在社会的发展过程中起到协调作用。对于应该由政府部门提供的公共产品或服务,如基础设施的建设和维护,政府应该全力做好。而对于应该由市场去调节的竞争性的行业,则可以实现市场化,交由市场去调节。
三、政府流程再造的途径
1.政府流程再造的基本思路。上世纪末以来,政府流程再造、行政改革、新政府运动等概念,成为全球公共管理理论及实务界共同关注的焦点。我国近些年来也尝试通过借鉴企业流程再造的成功经验,对政府工作流程进行重新设计,以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得较大的改善。政府流程再造的基本思想是:
首先,改变政府部门中各部门之间的关系。即以业务关系为联系纽带,对政府内部的上下级和部门之间的关系进行改革,将原来上下级之间严格的隶属关系,转变为围绕公众的需求进行协作的平等关系。所有部门都只对公众负责,而不是对部门所属的上级负责,在此基础上将原来的强制管理关系改为相互服务的关系,从根本上改变以往的行政机制。在业务链条即“服务链”中,每一个利益相关者不再是以往的官员身份,而是以服务的“提供商”和服务的“接受者”的身份出现,他们彼此之间是“客户”的关系。这条服务链的终点是公众,即公众是政府部门共同服务的最终客户。
其次,实行“订单式”管理。“订单”可以理解为公众对政府部门的服务请求。订单管理分两个层次:外部订单管理和内部订单管理。外部订单是指公众对政府的服务请求,内部订单是指政府内部各部门之间的服务请求。政府所有的工作都是围绕订单来展开的,而政府每提供一次服务就是一次执行订单的政府流程活动过程。订单把政府的上下流程和岗位之间的业务关系由原来的单纯行政机制转变成平等的客户关系、服务关系和契约关系,通过这些关系把外部公众的订单转变成一系列内部订单,每个部门或每个公务员在收到订单之后,在规定的时间内积极响应,做好自己流程中应负责的相关工作,如负责签章、答疑或提供相应资料等,从而形成以订单为中心、上下流程和岗位之间相互衔接、自行调节运行的服务链。每个部门或个人作为整个流程服务链中的一个节点,他们对客户的响应最终形成服务响应链,并以此来实现有效服务。而在整个服务链中,政府最终以所提供的服务来获得相应的“支付”,即公众作为纳税人对政府的满意、忠诚和拥护。
将以往以权力为中心的政府管理模式改造为以订单为中心的政府流程的积极意义在于,政府部门的工作只针对订单、不针对人,使政府部门的工作绕开了以往的人为壁垒,降低了政府工作成本。另外,在政府绩效考核方面也有积极意义,可以根据订单的完成情况以及“顾客”的满意程度来考核部门和个人的服务绩效。同时,由于网络系统的进一步完善,为政府流程再造的实施提供了相应的物质基础,政府流程再造也促进了电子政务的开展。
2.政府流程再造的步骤。政府流程再造要求政府以服务为龙头,以是否直接面对公众提供服务为界限,将政府部门分为前台和后台。前台直接面对外部订单为公众提供服务,后台为前台提供服务。前台一方面是公众服务的供应商,同时又是后台所提供服务的客户,以此类推形成整条服务链。整体来看,在政府内部各岗位之间,以服务为“齿轮”进行相互链结,形成一个全员服务链,最终将政府的服务呈现在公众面前。
第一步,准备阶段:在此阶段应组织和发动政府流程再造项目相关人员,树立以服务为核心的价值观,调查了解公众的需求,在宏观上营造政府流程再造的环境,并设定政府服务工作的远景规划。这一阶段是政府流程再造的准备阶段,也是程再造成功的基础环节。第二步,确定阶段:进一步分析现阶段政府流程的特点,并对现有的工作流程进行量化,同时对不合理的流程进行改进。以服务为核心,以订单为纽带,重新开发面向公众的服务型政府的流程模型。该阶段的主要任务包括:清除非必要流程、简化流程、对任务进行整合、将流程任务自动化。第三步,展望阶段:选择再造过程,形成再造策略。该阶段的主要任务是设计新的工作流程,在此基础上建立与之相应的报酬和奖励制度、招聘制度、岗位人员责任制、财务制度等系列规章制度,定义新的岗位,设计新的政府扁平化的组织结构,以保证新流程的规范运行。第四步,求解阶段:定义新流程的技术和要求,并开发详细的执行计划。为稳妥起见,可对设计的服务链流程,作局部流程或某个低层级流程的试点,完成试点实验之后,对新流程的其它部分排定次序,在政府相应部门内分阶段实施。第五步,实施阶段:全面推进再造计划的实施,对已实施的新流程的业绩作出客观评价。根据预先设定的评估方式进行定期的绩效评估,同时,密切关注公众对实施新流程的反应和满意程度,这是一个不断完善的过程。
四、政府流程再造的措施
政府流程再造是一个系统工程,这一工程能否取得成功,除了制定科学、严密的再造计划并严格、高效地实施以外,在宏观方面还需要政府部门进行深入改革,在理念和行动上密切配合。
1.创建新型政府文化。政府流程再造体现制度、结构的创新,新的组织机构和工作流程的形成必然会孕育产生一种新的文化。传统的行政管理体制形成的政府文化强调权威、顺从,而流程再造基础上形成的新文化价值观倡导诚信、公正。随着改革的逐步深化,国家权威的体现范围将越来越窄,政府在管理社会事务中将主要体现其协调功能,通过为社会公众提供高质量的服务,逐渐提升政府在公众心目中的诚信度来树立政府形象。因此,新型政府文化的建设势在必行。
2.加快完善公共财政制度。政府要采取措施严格各级财政的预、决算的审议和批准,在流程上体现财政制度的公共服务目标,改革投资型财政体制,加快服务型财政体制建设。由于历史的原因,我国现行财政体制存在结构性缺陷,还是一个经济投资型财政体制。公益性投资项目中,卫生、体育和社会福利事业、教育文化等所占比例过小。为此,应当加快建立服务型财政体制,构建政府履行公共服务职能的制度基础。
3.加强政府机构的改革。政府机构改革促进了政府经济管理模式的深刻变化,在一定程度上弱化了传统经济型政府的职能。但是目前的政府机构设置还难以满足构建完善、系统的政府流程的要求,加强机构改革是保证流程再造顺利实施的基础性工作。另外,建立高效率的政府流程还需要一支高素质的公务员队伍的支持,否则,再好的政府流程再造计划也是空中楼阁。
4.加强政务公开。在现代社会,公共信息具有广泛的社会属性,关系着每个公民的利益。公共信息还有极强的时间性,因此必须建立信息公开制度,让社会公众及时了解公共信息。政府公共服务的对象是社会,包括公共信息在内的公共服务和公共产品是面对全社会的,应当向全社会公开。从封闭型的行政体制逐步向公开、透明的行政体制转变,公开政务、公开政情是政府有效履行其服务职能的重要保障。只有建立公开、透明的信息制度,把政府的公共服务置于社会和老百姓的监督之下,才能使公众放心、宽心、舒心。

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